Introdução

É comum um novo presidente americano querer demarcar-se do seu predecessor, sobretudo, na alternância entre democratas e republicanos e, designadamente, desde o fim da Guerra Fria: Bill Clinton distanciou-se de George Bush (pai), tal como George W. Bush (filho) contrastou com Clinton, Barack Obama se distinguiu de W. Bush e Donald Trump foi um anti-Obama. Também o democrata Joe Biden assumiu a Presidência dos Estados Unidos determinado a cortar radicalmente com as políticas do seu predecessor republicano Donald Trump. Por isso, no plano interno, além do combate à crise pandémica covid-19 e da recuperação da economia americana, o Presidente Biden estabeleceu como prioridades acabar com o que o próprio designou no seu discurso de tomada de posse como «uncivil war», isto é, a extrema polarização da sociedade e da política americanas e, paralelamente, restaurar a democracia, os valores e «objetos comuns que amamos e nos definem como americanos - Oportunidade. Segurança. Liberdade. Dignidade. Respeito. Honra. E, sim, a verdade»¹. No plano externo, enquanto candidato presidencial, Biden tinha reivindicado «o resgate da política externa pós-Trump»² e, uma vez na Casa Branca, definiu uma agenda ambiciosa visando «Restaurar a posição global da América»³ com base no slogan «America is back» («A América está de volta»). No essencial, isto significa restaurar a normalidade na política externa e de segurança dos Estados Unidos e reparar os danos causados pelo «America first» («América primeiro») de Trump - o que passa por reassumir a liderança da comunidade internacional, recuperar laços com aliados e parceiros na Ásia-Pacífico e na Europa, apoiar o multilateralismo e as instituições internacionais, recolocar a democracia e os direitos humanos no centro da política externa americana e defender a ordem internacional liberal⁴.

Além do contraste com o ex-Presidente Trump, a política externa de Biden é indissociável da sua visão sobre o «estado do mundo», assim sintetizada no U. S. Interim National Security Strategy Guidance apresentado pouco mais de um mês depois de esta Administração entrar em funções:

«Enfrentamos uma pandemia global, uma recessão económica esmagadora, uma crise de justiça racial e uma emergência climática galopante. Estamos perante um mundo de nacionalismo crescente, um recuo democrático, um aumento da rivalidade com a China, com a Rússia e com outros Estados autoritários, e uma revolução tecnológica que está a redesenhar cada aspeto das nossas vidas.»⁵

Nestas circunstâncias, a Administração Biden assume que «Os Estados Unidos não podem regressar ao estado de coisas que era habitual, e a ordem passada não pode simplesmente ser restaurada»⁶, pelo que pretende traçar «um novo rumo»⁷. Neste novo rumo, o objetivo central é «um sistema internacional estável e aberto».

Há, todavia, aspetos cruciais da política externa americana que não se alteram: a competição com a China e a centralidade da Ásia-Pacífico. Para a Administração Biden, a política e as interações envolvendo a China são globais e sistémicas, portanto, muito para lá da região que continua a designar como «Indo-Pacífico». Em larga medida, aliás, a China é central também na política interna americana, até porque, segundo Biden, «já não existe uma linha clara entre a política interna e a política externa» e a posição internacional, a prosperidade, a segurança e os valores democráticos dos Estados Unidos são desafiados «pelo nosso competidor mais sério, a China»⁸. Paradoxalmente, a política de Biden em relação à China e à Ásia-Pacífico parece estar a seguir o «U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific» do Presidente Trump⁹, incluindo o objetivo central de um «Indo-Pacífico livre e aberto». Parece, mas não é. Alguns pressupostos são os mesmos, mas as diferenças são significativas, mesmo muito significativas. Este é o nosso argumento base.

O artigo interpreta a política da Administração Biden relativamente à China e à região Ásia-Pacífico seguindo um método demonstrativo-analítico e recorrendo amplamente a citações de discursos e documentos oficiais, bem como a dados e exemplos ilustrativos. O texto surge dividido em três partes. Na primeira, situamos os objetivos e prioridades da Administração Biden em relação à China e ao «Indo-Pacífico livre e aberto» à luz do legado de Trump, das transformações na estrutura de poder mundial e na ordem internacional e da visão desta Administração de um «sistema internacional estável e aberto». A segunda parte descreve a escalada de tensão entre os Estados Unidos e o eixo China-Rússia nos primeiros meses da Administração Biden, avaliando a competição estratégica em curso. A terceira, analisa os dilemas e limites da competição e as novas possibilidades de articulação de Washington quer com os seus aliados e parceiros, quer com a Rússia e a China. A terminar, é feita uma reflexão adicional sobre os desafios que Biden enfrenta na implementação da sua ambiciosa agenda.

Objetivos e prioridades: um «sistema internacional estável e aberto» e um «Indo-Pacífico livre e aberto»

O «fator China» é o principal motivo que leva a Administração Biden a manter a Ásia-Pacífico como a prioridade regional da sua política externa - tal como todas as administrações anteriores desde o fim da Guerra Fria, sempre em crescendo. Logo que assumiu a Presidência, Biden criou no Conselho de Segurança Nacional dos Estados Unidos o novo posto de «Indo-Pacific Coordinator», nomeando para o cargo Kurt Campbel, um dos principais arquitetos do «pivô» do Presidente Obama para a Ásia-Pacífico. As primeiras visitas ao estrangeiro dos secretários de Estado e da Defesa da Administração Biden foram ao Japão e à Coreia do Sul, conjuntamente, seguindo depois o secretário da Defesa, Lloyd J. Austin, para visitas à Índia e ao Afeganistão, enquanto o secretário de Estado, Antony Blinken, se juntou ao conselheiro de Segurança Nacional, Jake Sullivan, para reunir presencialmente com os seus homólogos da China no Alasca.

A primeira reunião formal em que Biden participou foi na Cimeira do QUAD, promovida pelo próprio Presidente americano e com os chefes de governo da Austrália, da Índia e do Japão. E o primeiro líder estrangeiro a ser recebido na Casa Branca pelo Presidente Biden foi o primeiro-ministro japonês, Yoshihide Suga.

Mas se a centralidade da Ásia-Pacífico não é novidade, chama a atenção o facto de a Administração Biden assumir o mesmo slogan da Administração Trump: um «Indo-Pacífico livre e aberto». Desde logo, a Administração Biden continua a usar «Indo-Pacífico» para se referir à região. Não cabe aqui debater a reconceptualização de Ásia-Pacífico para Indo-Pacífico que, todavia, reiteramos ser conceptualmente desajustada¹⁰, mas sublinha-se o facto de o termo «Indo-Pacífico» ser tão amplamente usado em Washington, naquilo a que Van Jackson se referiu como «o desvario indo-pacífico da América»¹¹. Por outro lado, no seu primeiro telefonema com o Presidente Xi Jinping depois de tomar posse, o Presidente Biden salientou que «preservar um Indo-Pacífico livre e aberto» era uma das suas prioridades¹². Fez a mesma referência aos restantes líderes dos países da região desde os primeiros contactos. E na Cimeira do QUAD, Biden e os homólogos da Austrália, da Índia e do Japão declararam estar unidos «numa visão partilhada para um Indo-Pacífico livre e aberto»¹³.

Mais paradoxal é que a Administração Biden parece prosseguir o «U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific» de Trump¹⁴. Este documento tinha sido aprovado pelo Presidente Trump, em fevereiro de 2018, e foi desclassificado e tornado público pela Casa Branca no dia 5 de janeiro de 2021, isto é, duas semanas antes da tomada de posse do Presidente Biden. E constituiu a referência de numerosos outros documentos, ações e planos subordinados, tais como o «U.S. Strategic Approach to the People’s Republic of China», o «U.S. Strategic Framework for Countering China’s Economic Aggression» ou o «U.S. Campaign Plan for Countering China’s Malign Influence in International Organizations», orientando a política da Administração Trump na direção daquela região. Entre as assunções do «U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific», salienta-se que: «a segurança e prosperidade dos Estados Unidos dependem de um acesso livre e aberto à região do Indo-Pacífico»; «A perda da preeminência dos Estados Unidos na região do Indo-Pacífico poderá enfraquecer a nossa capacidade para alcançar os interesses dos Estados Unidos globalmente…; A competição estratégica entre os Estados Unidos e a China irá persistir…»¹⁵. Nos objetivos a alcançar, consta «a maioria das nações do Indo--Pacífico veem os Estados Unidos como o seu parceiro preferencial»¹⁶. A respeito das linhas de esforço nas alianças e parcerias, refere que estas «Visam criar um quadro de segurança multilateral com a Índia, o Japão, a Austrália e os Estados Unidos enquanto polos principais»¹⁷. E, no ponto específico sobre a China, apresenta como objetivos, entre outros, «Contrariar as práticas económicas predatórias da China que paralisam a concorrência estrangeira, minam a competitividade económica dos Estados Unidos e alimentam a aspiração do Partido Comunista Chinês de dominar a economia do século XXI» e também «Cooperar com a China sempre que vantajoso para os interesses norte-americanos»¹⁸.

Estes pressupostos e objetivos do «U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific» de Trump coincidem largamente com a visão da Administração Biden. Porém, na sua operacionalização, as diferenças são muito significativas - no fundo, é caso para dizer «faz o que ele disse, mas não o que ele fez». E é natural que assim seja, pois, dos muitos aspetos negativos do «America first» de Trump, um dos mais salientes é certamente o enfraquecimento da posição global dos Estados Unidos e o reforço da influência e da assertividade da China.

A «guerra de tarifas» desencadeada por Trump ilustra-o bem, pois não só não forçou a China a mudar as suas políticas como provocou retaliações chinesas que prejudicaram a economia dos Estados Unidos: aumento dos custos de imensos componentes importados da China pagos pelas empresas e pelos consumidores americanos, também com certos produtos americanos a ficarem mais caros e a perderem competitividade no mercado mundial; redução drástica das compras chinesas de produtos agrícolas americanos que exigiram 28 mil milhões de dólares de ajuda aos agricultores americanos¹⁹; quebra significativa de turistas chineses nos Estados Unidos e, logo, das receitas dos turistas que, de longe, mais gastavam nos Estados Unidos; redução drástica do investimento chinês nos Estados Unidos; eliminação de cerca de 245 mil postos de trabalho²⁰. E embora o défice comercial dos Estados Unidos face à China tenha diminuído de cerca de 375 mil milhões dólares, em 2017, para quase 311 mil milhões de dólares, em 2020²¹, mantém-se astronómico e a China continua a ser o maior parceiro comercial dos Estados Unidos (segundo se agregarmos os 27UE), com um share de quase 15% do comércio global americano²². Entretanto, as parcelas dos Estados Unidos no comércio e na economia mundiais baixaram, enquanto as da China aumentaram²³.

Paralelamente, como o protecionismo de Trump visou também os seus tradicionais aliados e parceiros - basta recordar a retirada dos Estados Unidos da Parceria Trans-Pacífico (TPP) e da interrupção das negociações da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP) com a União Europeia (UE) -, estes acabaram por aprofundar os seus laços económicos e comerciais entre si e com a China, deixando os Estados Unidos isolados no «desacoplamento» face à China. Vários exemplos são bem ilustrativos disso. Em 15 de novembro de 2020, os dez países ASEAN, o Japão, a Coreia do Sul, a Austrália e a Nova Zelândia assinaram juntamente com a China o Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), negociado durante uma década e que estabelece a maior zona de comércio livre do mundo. Em 30 de dezembro de 2020, a UE e a China chegaram a um acordo de princípio acerca do Acordo Global sobre Investimento (Comprehensive Agreement on Investment, cai, na sigla em inglês) bilateral, que vinha sendo negociado há sete anos. Não deixa de ser também significativo que a assinatura do RCEP e o acordo cai entre a UE e a China tenham ocorrido depois da derrota de Trump/vitória de Biden nas presidenciais americanas, e antes de o Presidente Biden tomar posse. Igualmente sintomático, em 2020, a China tornou-se o maior parceiro comercial da UE27, ultrapassando os Estados Unidos pela primeira vez: o comércio da UE com a China foi de sensivelmente 586 mil milhões de euros (share de 16,1%), ficando o da UE com os Estados Unidos em cerca de 556 mil milhões de euros (parcela de 15,2%)²⁴. E se a China já era o maior parceiro comercial do Japão no conjunto das importações e exportações, em 2020 tornou-se também no primeiro destino das exportações japonesas, representando uma parcela de 22% (e um impressionante share de 23,4% no total do comércio externo japonês)²⁵.

Por outro lado, fruto das opções de Trump, os aliados e parceiros europeus e asiáticos ficaram frequentemente do lado oposto dos Estados Unidos e do mesmo lado da China (e da Rússia) em múltiplas questões, desde o Acordo de Paris sobre Alterações Climáticas (Acordo de Paris) ao «acordo nuclear» com o Irão, da questão israelo-palestiniana e de Jerusalém-capital de Israel ao Pacto Global sobre Migrações, ou à Organização Mundial da Saúde (OMS). Acresce ainda o falhanço absoluto ante a pandemia de covid-19: a América de Trump abdicou de liderar o mundo numa crise global, e foi apenas em número de mortos e de infetados. Associado à trágica gestão da pandemia, a queda do PIB nos Estados Unidos foi muito mais acentuada do que na China, e a recuperação será mais lenta: segundo o FMI, em 2020 a China foi a única das grandes economias a registar crescimento do PIB, cerca de 2,3%, enquanto o PIB americano tem uma variação negativa de -3,5%; e, em 2021, enquanto o PIB dos Estados Unidos crescerá 6,4%, o da China aumentará 8,4%²⁶.

Nestas condições, a influência da China expandiu-se, enquanto a dos Estados Unidos diminuiu. E a autoconfiança de Pequim aumentou: «A ascensão do Oriente e o declínio do Ocidente tornou-se uma tendência», diz o Partido Comunista da China²⁷. No mesmo sentido que o Presidente Xi Jinping afirma que a «China está a mover-se para um lugar central… uma nova era de grande potência com características chinesas… cruzou o limiar de uma nova era»²⁸, ou que «o tempo e o momento estão do lado da China»²⁹. Um dos resultados foi o regime chinês ter-se tornado mais assertivo, na China e na sua política externa e de segurança.

Ciente disto, a política da Administração Biden relativamente à China e na direção da Ásia-Pacífico não pode ser desligada do «legado Trump» e é, de facto, substancialmente diferente da do seu predecessor. Por outro lado, a política de Biden não pode ser dissociada do quadro geopolítico mundial existente. Ora, este quadro é marcado por dois movimentos sistémicos interligados: a transição na estrutura de poder mundial e a erosão da ordem internacional liberal. É a partir destes movimentos que Biden estabelece os seus objetivos centrais.

A estrutura de poder mundial alterou-se drasticamente desde a hegemonia e unipolaridade dos Estados Unidos pós-Guerra Fria para uma configuração «uni-bi-multi-polar», em que a supremacia americana, cada vez mais incompleta e desafiada, coexiste com vários outros polos de poder, globais e regionais, dos quais se destaca a ressurgente China. E numa hierarquia de poder em transição e sob grande pressão, a tendência é de crescente bipolarização Estados Unidos-China. O crescimento do seu «poder nacional abrangente» tornou a China uma superpotência emergente e um rival sistémico natural dos Estados Unidos. A Administração Biden reconhece que «a distribuição do poder a nível mundial está a mudar» e que, a par dessa transformação, a China «é o único concorrente potencialmente capaz de combinar o seu poder económico, diplomático, militar e tecnológico de forma a levantar um desafio continuado a um sistema internacional estável e aberto»³⁰. Além da China, também a Rússia está determinada a aumentar a sua influência global e «a desempenhar um papel disruptivo na cena mundial»³¹. Por outro lado, atores regionais como o Irão e a Coreia do Norte continuam a «ameaçar os aliados e os parceiros dos Estados Unidos e a desafiar a estabilidade regional»³². Por conseguinte, um dos objetivos prioritários da Administração Biden é «Promover uma distribuição de poder favorável de forma a desencorajar e prevenir que adversários ameacem diretamente os Estados Unidos e os seus aliados, impeçam o acesso a bens comuns globais ou dominem regiões-chave»³³.

A ordem internacional liberal foi construída, promovida e sustentada pelos Estados Unidos e seus aliados e parceiros, «universalizando-se» no fim da Guerra Fria mercê da hegemonia dos Estados Unidos e da proeminência do «mundo livre». Contudo, à medida que a supremacia dos Estados Unidos e do Ocidente foi declinando, a ordem liberal sofreu uma forte erosão, por via quer da expansão dos autoritarismos, nacionalismos, protecionismos e «democracias iliberais», quer dos ataques ao multilateralismo e às instituições internacionais, aos direitos humanos e às regras internacionais. Há quem refira mesmo o «fim da era liberal», como Walter Russel Mead que explica «Porque falhou o internacionalismo liberal»³⁴. O próprio ex-Presidente americano, Donald Trump, personalizou a antítese da ordem liberal, e vários aliados e parceiros dos Estados Unidos - da Turquia às Filipinas, Hungria ou Índia, já para não falar da Arábia Saudita - exibem práticas pouco ou nada condizentes com os princípios do liberalismo político. A democracia está, de facto, em recuo e sob pressão: por exemplo, o mais recente Freedom in the World, da Freedom House, marca o 15.º ano consecutivo de declínio da liberdade global³⁵, do mesmo modo que o último Democracy Index, do The Economist Intelligence Unit, regista o pior resultado de sempre desde que o Índice foi publicado pela primeira vez, em 2006³⁶. Evidentemente, fortes contribuintes e promotores do retrocesso da democracia liberal são a China de Xi Jinping e a Rússia de Vladimir Putin para quem, aliás, «a ideia liberal se tornou obsoleta»³⁷. Para Biden, a restauração da posição e da liderança global dos Estados Unidos implica fortalecer a democracia e travar os avanços dos autoritarismos, «incluindo as ambições crescentes da China de competir com os Estados Unidos e a determinação da Rússia em causar danos e perturbar a nossa democracia»³⁸. Assim, outro dos objetivos cruciais desta Administração é «Liderar e manter um sistema internacional estável e aberto, subscrito por alianças, parcerias, instituições multilaterais e regras democráticas e robustas»³⁹.

Por outro lado, ao contrário de Trump - que atacou as instituições internacionais -, mas também reconhecendo que a Rússia e, muito particularmente, a China têm aumentado a sua influência nas organizações internacionais numa espécie de revisionismo embedded, Biden afirma que «é fundamental que estas instituições continuem a refletir os valores, as aspirações e as normas prevalecentes no sistema das Nações Unidas desde a sua fundação há 75 anos, em vez de uma agenda autoritária. Num mundo de profunda rivalidade, não iremos ceder este terreno vital.»⁴⁰

Neste quadro, é pedra angular da política externa da Administração Biden revigorar e modernizar alianças e parcerias consideradas «uma fonte tremenda de força e uma vantagem americana única», designadamente «contra ameaças e adversários comuns, e trabalhando lado a lado para avançar os nossos valores e interesses partilhados». Entende ainda que os interesses nacionais vitais dos Estados Unidos obrigam a um envolvimento mais profundo com a Ásia-Pacífico, a Europa e as Américas⁴¹. Particular destaque merece o empenho em restaurar as relações transatlânticas e revitalizar a nato, dizendo Biden que «A aliança transatlântica está de volta», «Os Estados Unidos estão totalmente empenhados na Aliança NATO» e que esta «deve permanecer a pedra angular de tudo o que aspiramos a alcançar no século XXI, tal como fizemos no século XX»⁴², anunciando também a suspensão da retirada de militares americanos da Europa, designadamente, da Alemanha. De igual modo, com vista a promover um «Indo-Pacífico livre e aberto», a Administração Biden diz que

«reafirmaremos, investiremos e modernizaremos […] as nossas alianças com a Austrália, com o Japão e com a República da Coreia»[,] «reconheceremos que os nossos interesses nacionais vitais impõem a mais profunda ligação ao Indo-Pacífico» [e] «Aprofundaremos a nossa parceria com a Índia e trabalharemos conjuntamente com a Nova Zelândia, bem como com Singapura, com o Vietname e com outros Estados--Membros da Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), no sentido de promover objetivos comuns. Reconhecendo os laços da história e sacrifício partilhados, reforçaremos a nossa parceria com os Estados insulares do Pacífico.»⁴³

Mais do que isso, Biden visa restaurar uma «frente comum, produzir uma visão unificada, e congregar os nossos esforços para promover padrões elevados, estabelecer regras internacionais eficazes e pedir contas a países como a China»⁴⁴. Nesse sentido, quer promover uma «Cimeira da Democracia»⁴⁵, realizou a primeira cimeira de chefes de Estado e de governo do QUAD (Estados Unidos, Austrália, Índia e Japão) e pretende alargar o G7 a outras democracias, precisamente à Austrália, à Índia e ainda à Coreia do Sul (G7+3 ou G10) - ao contrário de Trump, que quis fazer regressar a Rússia ao G7. No fundo, Biden pretende «unir as democracias mundiais para combater as ameaças das sociedades livres»⁴⁶, sublinhando uma clara separação de «campos» entre os Estados Unidos e os seus aliados e parceiros «democráticos» e o eixo China-Rússia e outras autocracias - fazendo lembrar a «Doutrina Truman» no início da Guerra Fria.

Em linha com estes objetivos, as prioridades da Administração Biden em matéria de política externa foram sintetizadas na primeira alocução do secretário de Estado, Antony J. Blinken, na House Committee on Foreign Affairs:

«Parar a covid-19 e fortalecer a segurança sanitária global […] Construir uma economia global mais estável e inclusiva […] Renovar a democracia domesticamente e lá fora […] Trabalhar para criar um sistema de imigração humano e eficaz […] Revitalizar os nossos laços com aliados e parceiros […] Dar resposta à crise climática e impulsionar uma revolução de energia verde… Firmar a nossa liderança na tecnologia, porque esta é essencial para se prosperar na economia global - e porque precisamos de fortalecer as nossas defesas contra os maus atores; e gerir a nossa relação com a China, a maior prova geopolítica do século XXI.»⁴⁷

Estes objetivos e prioridades têm sido operacionalizados em inúmeras ações concretas, de que se salientam apenas alguns exemplos mais significativos: o regresso dos Estados Unidos à Organização Mundial da Saúde (OMS) e a contribuição inicial com dois mil milhões de dólares para a covax, a iniciativa global de vacinação; o retorno ao Acordo de Paris e a organização de uma Cimeira de Líderes sobre o Clima; o regresso ao Conselho dos Direitos Humanos da onu como observador; a anulação das proibições discriminatórias de entrada nos Estados Unidos de muçulmanos originários de certos países, a suspensão dos acordos de cooperação em matéria de Asilo com El Salvador, Honduras, e Guatemala e a concessão do estatuto de proteção temporária aos venezuelanos já nos Estados Unidos; a divulgação do «relatório Khashoggi» e o anúncio do «Khashoggi Ban» para impedir a entrada nos Estados Unidos de pessoas que se dedicam a atividades contra dissidentes em nome de um governo estrangeiro, bem como a suspensão de venda de armas ofensivas à Arábia Saudita; a nomeação de um enviado especial para liderar os esforços diplomáticos para pôr fim à guerra no Iémen e a revogação da designação dos Houthis iemenitas (apoiados pelo Irão) como organização terrorista; a reabertura de linhas de contacto e apoios à Autoridade Palestiniana; o prolongamento por cinco anos do Tratado New START com a Rússia; a imposição de sanções à Rússia - por causa do envenenamento e detenção do opositor russo Alexei Navalny, de ciberataques a agências governamentais e de interferência nas eleições presidenciais de 2020 -, à China - por causa das violações massivas dos direitos humanos dos uigures na província chinesa do Xinjiang -, ou à junta militar responsável pelo golpe militar no Mianmar de 1 de fevereiro de 2021.

Mais do que a retórica e a postura, estas ações da Administração Biden nos primeiros meses marcam um contraste nítido com o seu antecessor e a implementação de uma nova e ampla agenda na promoção da visão Biden de «um sistema estável e aberto» e um «Indo-Pacífico livre e aberto». Outros três exemplos sublinham isso: o «acordo nuclear» com o Irão, a retirada do Afeganistão e a reação às provocações da Coreia do Norte.

Trump tinha retirado unilateralmente os Estados Unidos, em 2018, do Plano de Ação Conjunto Global (Joint Comprehensive Plan of Action - JCPOA) P5+1 com o Irão de julho de 2015, repondo sanções contra o Irão. Em resultado, não só não conseguiu nenhum outro «acordo melhor» como: instigou Teerão a ultrapassar, a partir de 2019, alguns limites previstos no JCPOA, reforçou o poder dos ultraortodoxos diminuindo a margem dos «moderados» no Irão (como evidenciado pelas eleições para o Parlamento iraniano de 2020); favoreceu o aprofundamento das relações do Irão com Moscovo e com Pequim (por exemplo, a China tornou-se no maior parceiro comercial do Irão, em 2019, destronando a Alemanha que o tinha sido nas três décadas anteriores); manietou e indispôs os seus aliados europeus (igualmente visados pelas sanções de Trump contra o Irão) e contribuiu para agravar as tensões no Médio Oriente. Logo que tomou posse, o Presidente Biden predispôs-se a fazer regressar os Estados Unidos ao JCPOA (que tinha sido assinado quando era Vice-Presidente de Obama) e levantar as sanções impostas ao Irão pela Administração Trump, na condição de Teerão voltar a cumprir integralmente o estabelecido no acordo de 2015. Ao mesmo tempo, demonstrou não hesitar em punir agressões iranianas: em fevereiro, retaliando contra-ataques de milícias pró-iranianas a bases norte-americanas no Iraque, Biden ordenou um ataque aéreo contra instalações das milícias pró-iranianas Kataib Hezbollah e Kataib Sayyid al-Shuhada na Síria, naquela que foi a primeira ação militar pública da sua Administração⁴⁸. Entretanto, apoiou um acordo da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) com o Irão para prolongamento da monitorização internacional do programa nuclear iraniano a fim de manter vivo o JCPOA, promoveu a «mediação» dos aliados europeus com o Irão para o regresso dos Estados Unidos ao JCPOA, e emissários norte-americanos juntaram-se às delegações europeias e também da Rússia e da China, além da do Irão, nas negociações em curso em Viena para alcançar o retorno dos Estados Unidos ao «acordo nuclear» com o Irão e o pleno cumprimento iraniano dos termos e limites acordados em 2015.

Relativamente ao Afeganistão, Trump tinha negociado um acordo com os talibãs, em fevereiro de 2020, sem qualquer articulação com o Governo afegão nem com os aliados da nato, fixando a data de 1 de maio de 2021 para concluir a retirada militar dos Estados Unidos. A Administração Biden, por seu lado, empenhou-se nas negociações de paz entre o Governo de Cabul e os talibãs (com emissários norte-americanos a acompanharem e participarem nas reuniões no Qatar, na Rússia e na Turquia), articulou para esse efeito também com a Rússia, o Paquistão e a Índia e, sobretudo, com os aliados da nato com quem estabeleceu os termos da retirada antes de, finalmente, o Presidente Biden anunciar a saída definitiva das tropas americanas e dos aliados da nato do Afeganistão até 11 de setembro de 2021, data simbólica do 20.º aniversário dos ataques terroristas do 9/11, dizendo: «Não levaremos uma corrida apressada para a saída. Fá-lo-emos de forma responsável, deliberada e segura. E fá-lo-emos em total coordenação com os nossos aliados e parceiros […] E é tempo de cessar a Guerra eterna.»⁴⁹

Quanto à Coreia do Norte, Trump oscilara desde ameaçar apagar o país do mapa com «fogo e fúria» e chamar «Little Rocket Man» a Kim Jong-un (escalando perigosamente a tensão, em 2017, ano em que a Coreia do Norte fez o maior número de testes de mísseis, incluindo um primeiro bem-sucedido míssil intercontinental capaz de atingir território continental dos Estados Unidos e também um sexto teste nuclear, de longe o mais poderoso de sempre) a, depois, tornar-se no primeiro Presidente dos Estados Unidos em exercício a encontrar-se com um ditador norte-coreano - sem pré-condições, por três vezes - e a pisar território norte-coreano (ainda que simbolicamente, apenas ultrapassando a linha de demarcação na «zona desmilitarizada»), desenvolvendo com Kim Jong-un uma «relação especial» com quem também trocou «cartas de amor»⁵⁰, sempre demonstrando confiança que Pionguiangue avançava na sua desnuclearização. Todavia, apesar do desanuviamento na Península Coreana, Pionguiangue não fez progressos claros na sua desnuclearização nem suspendeu o desenvolvimento de mísseis balísticos e de cruzeiro. Mais: Trump deu a Kim Jong-un uma vitória monumental, ganhando Kim a suspensão de várias sanções e de alguns exercícios militares conjuntos Estados Unidos-Coreia do Sul, o alívio da pressão internacional e uma certa legitimação internacional - recordando que a abertura de Trump favoreceu também encontros até aí inéditos de Kim Jong-un com os presidentes Moon da Coreia do Sul, Putin da Rússia e Xi Jinping da China.

Pionguiangue entrou em 2021 a revelar um novo míssil num desfile militar e, pouco depois, fez novos testes de mísseis, assinalando que está a fazer avançar o seu programa militar e a «chamar a atenção» do novo Presidente dos Estados Unidos. A somar a isto, Kim Yo-Jong, a irmã de Kim, lançou: «Um conselho para a nova administração dos Estados Unidos... Se quer dormir em paz durante [os] próximos quatro anos, é bom que se abstenha de provocar confusões nos seus primeiros passos»⁵¹. A Administração Biden afirma que a Coreia do Norte está no topo das suas preocupações e prioridades, mas salientando Biden que nunca se encontraria com o ditador da Coreia do Norte sem condições nem garantias de desnuclearização norte-coreana. E às provocações norte-coreanas, o Presidente Biden responde invocando resoluções da ONU, condiciona a diplomacia ao objetivo da desnuclearização, ameaça retaliar em conformidade e, sobretudo, remete a ação dos Estados Unidos para «consultas com os nossos aliados»⁵².

Paralelamente, sublinha o papel da China e tenta envolver Pequim pelo seu «papel crítico» e «relação única» com Pionguiangue, conforme referiu o secretário de Estado Blinken durante a sua primeira visita à Coreia do Sul, acrescentando que «Pequim tem interesse, um interesse pessoal claro, em colaborar com a prossecução da desnuclearização [da Coreia do Norte], porque é uma fonte de instabilidade»⁵³. A realidade é que a China deverá manter a sua duplicidade em relação à Coreia do Norte⁵⁴, e a política de Biden dependerá muito do que Pionguiangue for fazendo.

A escalada na competição estratégica

A imagem que ressalta dos primeiros meses da Administração Biden é de competição e confrontação, tentando liderar uma frente de democracias na Ásia-Pacífico e na Europa face às revisionistas e agressivas China e Rússia. É normal os rivais estratégicos «testarem» as novas administrações americanas, mas o Presidente Biden iniciou o seu mandato «dizendo ao que vem» e colocando também à prova os seus rivais, escalando o nível da competição estratégica. E não apenas relativamente à China, mas também face à Rússia de Putin perante a qual Trump tivera uma postura soft.

Além das críticas e sanções à Rússia a pretexto do envenenamento e detenção de Alexei Navalny, opositor de Putin, e de recusar a ideia de convidar a Rússia para se juntar ao G7 (que Trump tinha defendido), Biden dirigiu ameaças e insultos pessoais ao Presidente Putin: de forma inusitada, numa entrevista à ABC News, logo depois de ter sido divulgado o relatório da intelligence americana sobre a interferência estrangeira nas eleições presidenciais de 2020 acusando Putin de supervisionar esforços para denegrir Biden e favorecer a reeleição de Trump, o Presidente Biden ameaçou que o Presidente russo «iria pagar um preço» e, respondendo a uma pergunta, confirmou pensar que Putin «é um assassino»⁵⁵ - a que Putin respondeu dizendo, no fundo, que «quem o diz é quem o é». Depois, a Casa Branca impôs sanções à Rússia pelas suas atividades «malignas» - responsabilizando o Kremlin por ciberataques contra instituições governamentais e pela interferência nas eleições de 2020 -, expulsou dez diplomatas russos e proibiu as instituições financeiras norte-americanas de comprar dívida emitida pela Rússia. Soma-se um pacote de sanções adicional em conjunto com a UE, o Canadá, o Reino Unido e a Austrália a 32 indivíduos e empresas russas envolvidos em «atos de desinformação e interferência» e outras oito entidades russas associadas à «ocupação e repressão na Crimeia». Em retaliação, o Kremlin expulsou dez diplomatas dos Estados Unidos, aconselhou o embaixador norte-americano a regressar a casa e anunciou a proibição de entrada na Rússia de ONG norte-americanas e de uma série de altos responsáveis da Administração Biden e outros, incluindo os secretários da Justiça e da Segurança Interna e os diretores do Domestic Policy Council, do FBI, e da National Intelligence dos Estados Unidos.

Entretanto, numa perigosa escalada de tensões provocada pelo aumento de forças militares russas junto à fronteira com a Ucrânia em que se questionou se «estará a Rússia a preparar uma invasão da Ucrânia?»⁵⁶, a par do pedido do Presidente ucraniano Volodymyr Zelensky no sentido de acelerar a adesão da Ucrânia à nato, os Estados Unidos aconselharam Kiev a não responder a provocações, reforçaram a presença militar no mar Negro com dois navios de guerra e pediram «à Rússia explicações para estas provocações», acrescentando «Mas, mais importante, o que indicámos aos nossos parceiros ucranianos é uma mensagem de tranquilização»⁵⁷. O próprio Presidente Biden, na primeira conversa telefónica com o homólogo ucraniano Zelensky, disse que «o apoio invariável dos Estados Unidos à soberania e integridade territorial da Ucrânia em face da agressão continuada da Rússia em Donbas e na Crimeia», enfatizando ainda o compromisso desta Administração de revitalizar «a nossa parceria estratégica» com a Ucrânia⁵⁸. Paralelamente, Washington liderou e mobilizou os seus aliados da nato, cujo secretário-geral Jens Stoltenberg, numa conferência de imprensa ao lado do ministro dos Negócios Estrangeiros ucraniano, exigiu que a Rússia «abrande imediatamente» e enfatizou que «o apoio da NATO à soberania e integridade territorial da Ucrânia é irredutível.... a NATO está com a Ucrânia»⁵⁹.

Por seu lado, o Kremlin justificou o reforço militar russo e as movimentações das suas forças na fronteira com a Ucrânia como resposta a «provocações» dos Estados Unidos e da nato, afirmando o secretário do Conselho de Segurança da Federação Russa, Nikolai Patrushev, que «as relações Rússia-EUA chegaram ao ponto mais baixo desde o fim da Guerra Fria»⁶⁰. E no seu discurso anual perante o Parlamento Federal Russo, o Duma, Putin deixou avisos e ameaças aos Estados Unidos e ao Ocidente, dizendo que se forem ultrapassadas certas «linhas vermelhas» «a resposta da Rússia será assimétrica, rápida e severa» e que os que provocarem a Rússia «lamentarão o que fizeram como não lamentaram outra coisa durante muito tempo»⁶¹.

O principal rival estratégico e competidor global dos Estados Unidos é, todavia, a China, assim reconhecida pela Administração Biden, como vimos no ponto anterior. A competição entre os Estados Unidos e a China é alimentada pelas muitas diferenças, divergências e disputas envolvendo desde questões comerciais aos direitos humanos, ciberespionagem, tecnologia, Hong Kong, Taiwan, ou mares do Sul e Oriental da China. A rivalidade não é nova, mas o consenso bipartidário que emergiu nos Estados Unidos nos últimos anos em prol de uma abordagem mais dura com Pequim foi largamente provocado pelo crescimento do «poder nacional abrangente» da China e pela assertividade da liderança de Xi Jinping e pela postura da Administração Trump, deteriorando-se as relações bilaterais, em 2020, no contexto da crise pandémica e económica e da campanha para as eleições presidenciais americanas⁶².

A «linha dura» face à China tem sido mantida pela Administração Biden, na retórica e nas ações, intensificando a dinâmica de escalada. Por exemplo, não só não removeu nenhuma das tarifas a importações da China, restrições a investimentos e empresas tecnológicas chineses e sanções anti-China que vinham da Administração Trump, como lançou novas sanções por causa das violações dos direitos humanos dos uigures na província chinesa do Xinjiang e das novas restrições «patrióticas» à lei eleitoral em Hong Kong. Mais do que isso, coordenou a imposição dessas sanções com o Canadá, o Reino Unido e a UE, a que Pequim respondeu com sanções «desproporcionais»⁶³ a membros do Parlamento Europeu e outros indivíduos e entidades europeus, colocando em causa o acordo cai UE-China. Paralelamente, o Presidente Biden revelou que sugeriu aos aliados e parceiros dos Estados Unidos que pretendia conter os avanços geopolíticos da China com um plano de infraestruturas internacionais para rivalizar com a mais emblemática iniciativa de política externa chinesa da era Xi Jinping: a Belt and Road Initiative ou «Nova Rota da Seda» chinesa - «Sugeri que devíamos ter, essencialmente, uma iniciativa semelhante, retirarmo-nos dos Estados democráticos, ajudarmos as comunidades pelo mundo fora que realmente precisam de auxílio», disse Biden⁶⁴. Por outro lado, esta Administração reafirmou o compromisso dos Estados Unidos com Taiwan, manteve os exercícios militares de «livre navegação dos mares» e reforçou a presença estratégica americana nos mares do Sul e Oriental da China, das Filipinas e do Japão, bem como nos estreitos de Malaca, Filipinas e Taiwan. E Biden convidou a Índia, a Austrália e a Coreia do Sul a juntarem-se ao G7 (G7+3), na linha de «coligação de democracias» em contraponto às autocracias da China e da Rússia.

A realidade é que os povos da região têm outras preocupações mais prioritárias do que a competição entre grandes potências. Por exemplo, inquéritos recentes mostram que a maioria das nações do Sudeste Asiático estão mais preocupadas com a mudança climática, as desigualdades sociais, a pandemia de covid-19 e a recuperação económica⁶⁵. Ao contrário de Trump, estas preocupações não só são consideradas como constam da agenda prioritária da Administração Biden. Exemplo disso foi a Cimeira do QUAD, realizada no dia 12 de março de 2021.

Esta cimeira está na linha da articulação com aliados e parceiros dos Estados Unidos e da competição com a China, mas também simboliza as diferenças do «Indo-Pacífico livre e aberto» de Biden face a Trump. O QUAD tinha sido lançado em 2007, por iniciativa do primeiro-ministro japonês Shinzo Abe, ficando depois «suspenso» por desinteresse da Austrália (e depois da Índia) até ser reativado pela Administração Trump, em 2017. Porém, por iniciativa e a convite do Presidente Biden, esta foi a primeira vez que os chefes de Estado e de governo da Austrália, dos Estados Unidos, da Índia e do Japão se reuniram no formato QUAD. Ficou acordada, aliás, a realização de uma segunda cimeira, desta vez presencial, ainda durante o ano de 2021. Da primeira Cimeira do QUAD resultou uma declaração conjunta, expressivamente intitulada «O Espírito do QUAD», com uma agenda aparentemente «benigna»: os quatro líderes comprometem-se a respostas coletivas perante os desafios globais, destacando «os impactos económicos e sanitários da covid-19, combater as alterações climáticas, e enfrentar os desafios comuns, inclusive no ciberespaço, tecnologias críticas, contraterrorismo, investimento em infraestruturas de qualidade, ajuda humanitária e assistência em caso de catástrofe»⁶⁶. Criaram também três grupos de trabalho conjuntos sobre vacinas, tecnologias críticas e crise climática. E, na resposta coletiva à pandemia de covid-19, acordaram o lançamento da QUAD Vaccine Partnership, a fim de aumentar substancialmente a produção de vacinas (mil milhões de doses até 2022) e prestar assistência aos esforços de vacinação na Ásia-Pacífico.

Mas a declaração conjunta inclui também mensagens muito claras. Reafirma o «compromisso para completar a desnuclearização da Coreia do Norte» e apela à «necessidade urgente de restaurar a democracia» no Mianmar. Diz que o QUAD é «ancorado nos valores democráticos e não é constrangido pela coerção» e que os quatro parceiros estão comprometidos a

«promover uma ordem baseada em regras, livre e aberta, enraizada no direito internacional para promover a segurança e a prosperidade e fazer face às ameaças tanto no Indo-Pacífico como fora dele. Apoiamos o Estado de direito, a liberdade de navegação marítima e aérea, a resolução pacífica de disputas, os valores democráticos e a integridade territorial»⁶⁷.

A China nunca é expressamente referida, mas é, evidentemente, o alvo do «Espírito do QUAD», particularmente contundente no respeitante à segurança marítima:

«Continuaremos a dar prioridade ao papel do direito internacional no domínio marítimo, nomeadamente como refletido na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS), e a promover a colaboração, incluindo no âmbito da segurança marítima, de forma a enfrentar os desafios que se põem à ordem marítima baseada em regras nos mares do Leste e do Sul da China.»⁶⁸

Esta menção concreta aos mares do Sul e Oriental da China é especialmente relevante não apenas porque a China tem aí reivindicações e disputas territoriais, mas também pela posição tradicionalmente mais oblíqua da Índia sobre esses mares. E acrescenta o apoio do QUAD à «unidade e centralidade» da ASEAN, de que vários países membros têm disputas com Pequim no mar do Sul da China. A declaração refere ainda o «potencial» do QUAD, comprometendo-se os quatro líderes «a impulsionar a nossa parceria de forma a ajudar a mais dinâmica região do mundo a responder à crise histórica, para que possa ser o Indo-Pacífico livre, aberto, acessível, diverso e próspero que todos desejamos»⁶⁹. A irritação chinesa foi clara e, por exemplo, no dia seguinte, o editorial de um dos canais mediáticos do regime de Pequim, o Global Times, referia-se à Cimeira do QUAD como tentativa americana de criar uma «Asian NATO» mercê de uma «mentalidade de Guerra Fria», acrescentando que também a China continuará a fortalecer as suas relações com o Japão, a Índia, a Austrália e outros países asiáticos, o que «terá um efeito nocivo a longo prazo na contenção que os Estados Unidos fazem da China»⁷⁰.

Exemplo paradigmático do estado das relações entre os Estados Unidos e a China foi a tensa primeira reunião entre altos responsáveis dos dois países na vigência da Administração Biden, no dia 18 de março, em Anchorage (Alasca): de um lado, o secretário de Estado Blinken e o conselheiro de Segurança Nacional Jake Sullivan; do outro, os seus homólogos chineses, o diretor Yang Jiechi e o conselheiro de Estado e ministro dos Negócios Estrangeiros Wang Yi. As manchetes variaram de «“Difícil” conversações entre EUA e China traem início turbulento das relações sob a liderança de Biden»⁷¹ a «Encontro amargo no Alasca complica os laços já periclitantes entre EUA e China»⁷². Numa prolongada parte inicial aberta aos jornalistas, Blinken disse que as ações da China em múltiplas frentes, desde o tratamento dos uigures à supressão da democracia em Hong Kong ou às atividades no mar do Sul da China «ameaçam a ordem baseada em regras que mantém a estabilidade global». Por seu lado, Yang respondeu que o Governo dos Estados Unidos «abusa das noções da chamada segurança nacional para dificultar as trocas comerciais normais e incitar alguns países a atacar a China», e que é hipocrisia os Estados Unidos criticarem a China em matéria de direitos humanos dado o racismo nos Estados Unidos contra os afro e os asiático-americanos⁷³.

Outro momento marcante foi protagonizado pelo Presidente Biden uma semana depois, ao afirmar que o Presidente Xi Jinping «Não tem qualquer vestígio de democracia - com um “d” minúsculo - em si próprio»⁷⁴. Nessa mesma clarificadora conferência de imprensa, repetiu a ideia de que «Vejo uma competição feroz com a China», acrescentando ainda Biden que a China tem por objetivo tornar-se no país mais poderoso do mundo, mas que «isso não vai ter lugar sob a minha vigilância»⁷⁵.

Entretanto, a China acentuou a sua articulação com a Rússia, que se intensificara desde a anexação russa da Crimeia, em 2014, no âmbito da bilateral «parceria estratégica compreensiva de coordenação para uma nova era»⁷⁶ - recordando que Moscovo é o principal fornecedor de petróleo e de armamento a Pequim, e que a China é o maior parceiro comercial da Rússia. Segundo Carlos Gaspar,

«A China precisa da Rússia para se concentrar na competição bipolar com os Estados Unidos, a Rússia precisa da China enquanto não conseguir superar o conflito com os Estados Unidos e a aliança ocidental. […] Desde o início do retraimento norte-americano, a posição relativa da Rússia e da China no triângulo estratégico mudou radicalmente, […] a viragem norte-americana redefiniu as posições relativas das duas potências revisionistas e a distância maior passou a ser a que separa os Estados Unidos da China»⁷⁷.

Logo após a reunião 2+2 do Alasca, a China acolheu uma visita de dois dias do ministro dos Negócios Estrangeiros russo, Sergei Lavrov. A seguir, o conselheiro de Estado e ministro dos Negócios Estrangeiros chinês, Wang Yi, fez um périplo de uma semana pelo Médio Oriente - visitando a Arábia Saudita, a Turquia, o Irão, os Emiratos Árabes Unidos e o Barém -, no âmbito do qual assinou com o Irão (igualmente parceiro estratégico da Rússia) um significativo acordo de cooperação de vinte e cinco anos agora elevado à categoria de «parceria estratégica». Por seu turno, o ministro dos Negócios Estrangeiros russo visitou a Índia (com quem a Rússia tem, há muito, uma parceria estratégica e de quem é, de longe, o maior fornecedor de armamento, tentando confirmar a compra indiana do sistema de mísseis russos S-400 e preparando a visita do Presidente Putin no final de 2021) e o Paquistão - aliado dos Estados Unidos e da China, e sendo esta a primeira visita do ministro dos Negócios Estrangeiros russo em nove anos, tentando fazer avançar o projeto de «gasoduto Norte-Sul», além da cooperação para o processo de paz no Afeganistão. Rússia que, entretanto, se envolvera na mediação das conversações entre a China e a Índia sobre as disputas fronteiriças. E no final de março e início de abril, enquanto a Rússia reforçava o seu contingente militar e fazia ameaçadoras manobras militares junto à fronteira com a Ucrânia, a China fazia o mesmo no mar do Sul da China e junto a Taiwan, numa articulação de pressão estratégica que parece coordenada.

Num contexto em que mais de 200 navios da Milícia Marítima do Exército Popular de Libertação chinês se concentraram próximo do recife Whitsun filipino, o conselheiro de Segurança Nacional Jake Sullivan sublinhou que os Estados Unidos «estão do lado dos seus aliados filipinos […], e reafirmaram a aplicabilidade do Tratado de Defesa Mútua do Mar do Sul da China entre os Estados Unidos e as Filipinas», acordando com o seu homólogo filipino Hermogenes Esperon que «os Estados Unidos e as Filipinas continuarão em estreita colaboração a responder aos desafios no mar do Sul da China»⁷⁸. Esta declaração com as Filipinas é relevante quer pela afirmação expressa de que o Tratado de Defesa Mútua de setenta anos cobre o espaço marítimo, as ilhas e a zona económica exclusiva filipinos no mar do Sul da China, quer também porque, desde que Duterte assumiu a Presidência das Filipinas, em 2016, alimentou os laços de Manila com Pequim, mostrou desdém para com Washington e chegou a ameaçar acabar com a aliança militar Estados Unidos-Filipinas - agora, multiplicam-se as vozes críticas nas Filipinas a reclamarem que Duterte acabe com a sua «política de subserviência» em relação a Pequim e conteste o bullying da China contra as Filipinas⁷⁹.

Paralelamente, a China escalou as ameaças sobre Taiwan, fazendo poderosos exercícios militares conjugando capacidades navais (incluindo um dos seus dois porta-aviões, o Liaoning) e aéreas (com dezenas de caças, bombardeiros nucleares e aeronaves militares anti-submarino) em torno de Taiwan e na «zona de identificação de defesa aérea» taiwanesa, dizendo Pequim que as suas capacidades «podem isolar as forças insulares da intervenção externa e romper a ilusão secessionista de Taiwan de que as forças norte-americanas ou japonesas poderão ir em seu auxílio se as circunstâncias tiverem lugar»⁸⁰. O Ministério da Defesa chinês avisou que este tipo de atividades militares «constituem uma resposta solene das “forças independentes” de Taiwan à interferência e provocações externas»⁸¹, ameaçando que qualquer movimento no sentido da independência de Taiwan «significa guerra»⁸². Por seu lado, o Pentágono reforçou a presença da marinha americana na área dizendo que as tensões não precisavam de «conduzir a algo de parecido com um confronto»⁸³ e o secretário de Estado Blinken expressou preocupação com as «ações cada vez mais agressivas» da China e ameaçou que seria «um erro sério se alguém tentasse mudar o statu quo com recurso à força»⁸⁴. Mais do que isso: neste contexto e por ocasião do 42.º aniversário do Taiwan Relations Act de 10 de abril de 1979 (de que Biden foi um firme apoiante enquanto jovem senador), o Presidente Biden enviou uma «delegação oficiosa» a Taipé - composta pelos antigos senador Christopher Dodd e vice-secretários da Defesa Richard Armitage e James Steinberg - para mostrar que o apoio dos Estados Unidos a Taiwan é «firme como uma rocha». Na conferência de imprensa ao lado dos emissários de Biden, a Presidente taiwanesa Tsai Ing-wen aproveitou para sublinhar «salvaguardar de forma conjunta a paz e a estabilidade do Indo-Pacífico e dissuadir manobras ousadas e provocações», enquanto o ex-senador americano Dodd reafirmou que «os Estados Unidos continuarão a apoiar a autodefesa da ilha»⁸⁵.

Foi neste ambiente de tensão acrescida que o Presidente Joe Biden recebeu na Casa Branca a primeira visita de um líder estrangeiro, o primeiro-ministro japonês Yoshihide Suga. Nesta ocasião, além de reafirmarem a solidez da aliança Estados Unidos-Japão e da cooperação em múltiplos domínios, da vacinação anticovid-19 à proteção ambiental ou à recuperação económica, Biden e Suga anunciaram uma nova parceria - «Competitive and Resilience» (core) - entre os Estados Unidos e o Japão para «ir ao encontro daqueles desafios»⁸⁶. Mas Biden aproveitou a reunião com o primeiro-ministro japonês para sublinhar o seu novo foco na China. Desde logo, afirmando que «Comprometemo-nos a trabalhar juntos no sentido de enfrentar os desafios postos pela China e a respeito de matérias como o mar do Leste da China, o mar do Sul da China, bem como a Coreia do Norte, para garantir o futuro de um Indo-Pacífico livre e aberto», bem como «defender e promover os nossos valores comuns, incluindo os direitos humanos e o Estado de direito. Vamos trabalhar em conjunto para provar que as democracias ainda podem competir e vencer no século XXI»⁸⁷. Por outro lado, e particularmente relevante, Biden assumiu o propósito de uma «separação de campos» entre democracias e autocracias também no domínio tecnológico e da economia digital, «garantindo que investimos e protegemos as tecnologias que manterão e aumentarão a nossa vantagem competitiva. E essas tecnologias são regidas por normas democráticas que ambos partilhamos - normas fixadas por democracias, não por autocracias», especificando que esse trabalho conjunto com aliados cobre uma série de domínios, «da promoção de redes 5G seguras e fiáveis; até ao aumento da nossa cooperação nas cadeias de fornecimento em setores críticos como os semicondutores; até à dinamização de investigação conjunta em áreas como a IA, a genómica, a computação quântica, e muito mais»⁸⁸.

Por seu lado, Pequim afirma que, no quadro do proclamado «sonho chinês», a China não tem intenções hegemónicas, a sua política externa se baseia nos tradicionais «cinco princípios da coexistência pacífica», a sua estratégia é de «ascensão benigna» e «ganhos mútuos» tirando partido de um «período de oportunidades», e que a sua política de defesa é de natureza «defensiva» - ao mesmo tempo que diz que a China e o mundo entraram numa «Nova Era», que as tendências são favoráveis à China e que o ambiente internacional se tornou crescentemente competitivo⁸⁹. E num clima de confrontação em escalada com os Estados Unidos de Biden, num sintético mas vigoroso discurso na abertura do 20.º Boao Forum for Asia intitulado «Pulling Together through Adversity and toward a Shared Future for All», Xi Jinping afirma que «não há uma mudança fundamental na tendência para um mundo multipolar»⁹⁰ e que não é aceitável que «as regras definidas por um ou por vários países sejam impostas aos outros, ou permitam que o unilateralismo desenvolvido por alguns países defina o ritmo para todo o mundo», acrescentando que «as tentativas para “erguer muros” ou “desacoplar” vão contra as leis da economia e os princípios de mercado. Poderiam ferir os interesses dos outros sem beneficiar o próprio»⁹¹. Na retórica do Presidente chinês, «os grandes países devem comportar-se conforme o seu estatuto e com um grande sentido de responsabilidade»⁹².

Os limites e dilemas da competição estratégica impostos pela realidade geopolítica

Estes exemplos evidenciam uma escalada de tensão numa vasta competição estratégica em curso entre os Estados Unidos e a China. Em si mesma, a competição não é novidade - é até relativamente inerente ao sistema internacional, de uma ou de outra forma - e por isso, falar de «regresso» da competição entre grandes potências faz pouco sentido porque, conforme refere Daniel Nexon, «a competição entre as grandes potências não pode regressar, porque na realidade nunca desapareceu»⁹³. A questão é que essa tensão competitiva escalou e tem sido instigada pela Administração Biden, e muitos questionam porquê promovê-la, alertando para os seus perigos. Emma Ashford, por exemplo, refere que «a competição entre as grandes potências é uma receita para o desastre», acrescentando não ser claro por que é que os Estados Unidos estão a competir e que a Administração Biden, tal como a de Trump ou a de W. Bush, faz da própria competição o fim aparente⁹⁴. Na mesma linha, Zachary Karabell diz que «Trump entendeu a China de forma totalmente errada. E agora o Biden também. O confronto pode ser uma noção popular domesticamente, mas não vai tornar os Estados Unidos mais prósperos ou seguros»⁹⁵.

Noutra perspetiva, Robert Kagan argumenta que o que interessa é saber se as grandes potências conseguem «limitar a competição global aos planos económico e político e assim poupar-se e ao mundo aos horrores de uma nova grande guerra ou mesmo dos confrontos assustadores de uma nova Guerra Fria»⁹⁶. Por seu lado, Kevin Rudd afirma ser possível os Estados Unidos e a China estabelecerem um quadro de convivência através do que chama «competição estratégica controlada», reduzindo o risco «de a competição escalar para um conflito aberto»⁹⁷. E Richard N. Haass e Charles A. Kupchan propõem até um «novo concerto de potências» (envolvendo Estados Unidos, China, União Europeia, Índia, Japão e Rússia) como forma de «prevenir catástrofes e de promover a estabilidade num mundo multipolar»⁹⁸.

Os riscos da escalada competitiva são óbvios, sobretudo, quando envolve uma superpotência emergente cada vez mais confiante e assertiva que desafia a supremacia da superpotência em aparente declínio. Nestas condições, é natural a remissão para a «armadilha de Tucídides»⁹⁹ ou o clássico dilema das «transições hegemónicas» e da disputa de esferas de influência. Por exemplo, forçar a China a retirar das suas posições nos mares da China (do Sul e Oriental) ou excluir os Estados Unidos e outros Estados dos mares da China não pode ocorrer sem inerentes riscos de guerra. De igual modo, eventuais tentativas chinesas de «recuperar» as ilhas Senkaku/Diaoyu ao Japão ou de unificar Taiwan à «mãe-pátria China» por via da força, tal como, ao invés, a independência unilateral de jure de Taiwan, conduzirão, muito provavelmente, a uma guerra em larga escala. Depois, num contexto de tensão e de aglomeração de forças como tem acontecido, há a possibilidade de um incidente ou um acidente nos mares da China ou no estreito de Taiwan fazer deflagrar um verdadeiro conflito militar.

Dito isto, também convém não exagerar a probabilidade de guerra nem o declínio dos Estados Unidos nem o poderio da China - afinal de contas, como diz Ryan Hass, «a China não mede três metros», tem igualmente muitos desafios e vulnerabilidades, e o «alarmismo mina a estratégia americana»¹⁰⁰. Por outro lado, nem «competição estratégica» nem crescente e tendente «bipolarização» significam, necessariamente, confrontação militar ou sequer uma «segunda Guerra Fria». Além do mais: a China não é a «URSS.2»; o sistema internacional é totalmente distinto e muito mais complexo; o nível de envolvimento e de interdependência entre os Estados Unidos e a China, bem como da China com todos os aliados e parceiros dos Estados Unidos, é muito intenso e diversificado; a perceção de muitos dos aliados e parceiros dos Estados Unidos sobre a China não é de «inimigo» ou sequer de «ameaça»; e há assuntos da agenda global cuja resolução ou gestão requer a articulação entre Washington e Pequim. A China representa o maior desafio quer à supremacia dos Estados Unidos, quer à ordem internacional liberal, quer ao sistema internacional na Ásia-Pacífico, mas a política americana tem de partir da realidade contemporânea e não basear-se em estratégias obsoletas.

Estados Unidos e China são as duas maiores economias do mundo e também os maiores exportadores e importadores mundiais. Apesar da «guerra comercial», a China é o primeiro maior parceiro comercial dos Estados Unidos e estes o primeiro da China (ou segundo, se considerarmos o conjunto UE27) e, por exemplo, a China representa 80% das importações americanas de «terras raras» - composto de 17 metais utilizados como componentes vitais para todo o tipo de produtos de alta tecnologia. Um certo «desacoplamento» em relação à China é crucial, mas se for fomentado sem critério os custos para os Estados Unidos serão tremendos. Um relatório da Câmara de Comércio dos Estados Unidos de fevereiro de 2021 demonstra que os custos agregados do «desacoplamento» face à China iriam contribuir para «renunciar a 190 biliões de dólares em PIB anualmente até 2025, [...] os investidores norte-americanos perderiam 25 biliões por ano em mais-valias, e os modelos apontam para perdas pontuais no PIB de até 500 biliões [...]. Os Estados Unidos perderiam entre 15 e 30 biliões por ano em exportações de serviços»¹⁰¹. Ou seja, como refere Fareed Zakaria, «Os Estados Unidos arriscam desperdiçar ganhos arduamente conseguidos ao longo de quatro décadas de envolvimento com a China, encorajando Pequim a adotar ela própria políticas conflituosas, e conduzindo as duas maiores economias mundiais a um conflito traiçoeiro de dimensão e alcance desconhecidos»¹⁰². O nível de integração é tão elevado mesmo na economia digital que, recentemente, o FMI avisou que um «desacoplamento tecnológico entre os Estados Unidos e a China e potencialmente a Europa «reduziria o produto interno bruto numa razão maior do que a recente guerra comercial», e pode significar uma queda de 5% no PIB mundial, ou seja, dez vez mais do que a guerra de tarifas Estados Unidos-China¹⁰³.

Por outro lado, a China é o maior parceiro comercial da UE27, da ASEAN10 e de mais de 100 países por todo o mundo incluindo, evidentemente, a Coreia do Norte e o Mianmar, mas também a Rússia, os arquirrivais Irão e Arábia Saudita ou aliados e parceiros regionais dos Estados Unidos como o Japão, a Coreia do Sul, a Austrália, as Filipinas, Singapura, o Vietname, Brunei, Taiwan, a Mongólia, o Paquistão ou a Índia¹⁰⁴. De igual modo, cerca de 120 países e organizações assinaram acordos com Pequim no âmbito da Belt and Road Initiative, incluindo aliados dos Estados Unidos, desde Portugal, Grécia, Turquia ou Itália ao Paquistão, Singapura e Austrália, a que se somam muitos outros no âmbito das Sahel Silk Road, Ice Silk Road, Space Silk Road, bem como das «rotas da seda imateriais» como as Green Silk Road, Digital Silk Road, Education Silk Road ou Cultural Silk Road¹⁰⁵. Esta dimensão económica e comercial, e bem assim das redes de infraestruturas e conetividade, é extraordinariamente relevante porque, comprovadamente, os aliados e parceiros dos Estados Unidos, seja na Europa, no Médio Oriente ou na Ásia-Pacífico, não dão mostras de alinhar numa típica «aliança anti-China». Exemplo recente, apesar das rivalidades e disputas territoriais sobre as Senkaku, e das muitas críticas dirigidas a Pequim, o Japão não alinhou (e foi a exceção do G7) nas sanções que Estados Unidos, ue, Reino Unido e Canadá lançaram contra a China por causa das violações massivas dos direitos humanos dos uigures no Xinjiang. A questão é que, em larga medida, conforme argumenta Kishore Mahbubani, «O grande jogo estratégico na Ásia não é militar, mas económico», assim explicando «por que razão as tentativas de construir uma nova aliança anti-China irão falhar»¹⁰⁶. Por tudo isto, Thomas J. Christensen sublinha «os limites da competição EUA-China» e arrisca perspetivar que «não haverá uma nova Guerra Fria»¹⁰⁷.

Também na perspetiva dos «alinhamentos estratégicos», a realidade é muito mais complexa do que uma visão superficial ou remissões simplistas para uma «segunda Guerra Fria» indiciam. Por exemplo, os parceiros do QUAD têm visões e motivações específicas não totalmente coincidentes acerca das relações com Pequim e do papel do QUAD. E têm todos também parcerias estratégicas bilaterais com a China: a Constructive Strategic Partnership Estados Unidos-China, a Friendly Cooperaive Partnership Japão-China, a Constructive Partnership of Cooperation towards 21st Century Índia-China e a Cooperative Partnership Austrália-China. Por outro lado, o Japão e a China formam com a Coreia do Sul um «triângulo estratégico», e os mesmos três têm um diálogo coordenado no mecanismo ASEAN+3. Além de uma histórica neutralidade de que não parece querer abdicar a favor de uma «aliança», a Índia tem parcerias estratégicas bilaterais com a China e com a Rússia e é parte do «triângulo estratégico» Rússia-China- -Índia, parceiros com quem também coopera no mecanismo BRICS e ainda na Organização de Cooperação de Xangai (OCS/SCO) que a Índia integrou em 2017. E se a Rússia é o grande fornecedor de energia e armamento à China, também o é da Índia, sendo esta o maior cliente mundial do armamento russo. E ainda recentemente, nem a Cimeira do QUAD nem a visita do secretário da Defesa Lloyd J. Austin parecem ter demovido Nova Deli de confirmar a aquisição do sistema de mísseis S-400 russo. Ou seja, mais do que dois «eixos» antagónicos puros, o que realmente existe na geopolítica regional e internacional é uma muito densa e complexa rede de relações e interações - ainda mais complexa se alargarmos a outros países da Europa, Américas e Médio Oriente, e desde o Afeganistão e o Paquistão aos Estados-ilhas do Pacífico, passando pela generalidade dos países do Sudeste Asiático. Por exemplo, apesar de vários países da ASEAN terem disputas territoriais com a China no mar do Sul da China, em agosto de 2017, foi adotado entre os dez países da ASEAN e a China o quadro para o Código de Conduta (COC) no mar do Sul da China e, logo no mês de novembro seguinte, anunciado oficialmente pelos mesmos 11 Estados o lançamento das negociações sobre o COC, tendo Pequim proposto completar essas negociações até ao final de 2021; e, em outubro de 2018, decorreu o primeiro China-ASEAN Maritime Exercise-2018, precisamente no mar do Sul da China. Noutro exemplo, a Nova Zelândia, aliada dos Estados Unidos e membro do Five Eyes («aliança» de partilha de informações entre os Estados Unidos, o Reino Unido, o Canadá, a Austrália e a Nova Zelândia), depois de ter subscrito declarações conjuntas criticando a China pelas limitações à democracia em Hong Kong e as violações dos direitos humanos no Xinjiang, também manifestou, através da sua ministra dos Negócios Estrangeiros, Nanaia Mahuta, que as relações da Nova Zelândia com a China estão num «excelente plano» (lembrando que a China é, de longe, o maior parceiro comercial do país) e demarcando-se ostensivamente do crescente pendor anti-China do Five Eyes¹⁰⁸.

Este padrão de comportamentos e interações corresponde ao que noutros trabalhos¹⁰⁹ temos caracterizado com a noção de «congagement» (conjugando containment e engagement), em que os principais atores competem e conflituam mas, simultaneamente, também dialogam e cooperam, nos níveis bilateral e multilateral, num ambiente percecionado como volátil e em que o rumo dos acontecimentos e o comportamento dos outros é incerto. Por isso, têm razão Hal Brands e Zack Cooper ao dizer que «a nova rivalidade de Washington com Pequim não é uma replicação da Guerra Fria. É muito mais complicada»¹¹⁰.

Ciente desta complexidade geopolítica e da «interdependência competitiva»¹¹¹, o Presidente Biden rejeita uma «nova Guerra Fria»: «Não podemos e não devemos regressar à oposição reflexiva e aos blocos rígidos da Guerra Fria.»¹¹² Diz também que «não podemos focar-nos apenas na competição entre países que ameaçam dividir o mundo, ou apenas nos desafios globais que ameaçam afundar-nos a todos se não cooperarmos. Temos de focar-nos em ambas as coisas… A competição não deve excluir a cooperação em matérias que nos afetam a todos»¹¹³. E num típico «pragmatismo realista» afirma ainda, repetidamente, a sua disponibilidade para cooperar com as rivais China e Rússia, se e quando tal se justificar no interesse dos Estados Unidos: «também deverá querer dizer envolver-nos diplomaticamente com os nossos adversários e concorrentes, sempre que tal for do nosso interesse […] estamos preparados para trabalhar com Pequim quando tal for do interesse da América»¹¹⁴. Na mesma linha, diz o U. S. Interim National Security Strategy Guidance que «entraremos num diálogo frutuoso com a Rússia e com a China a respeito de desenvolvimentos tecnológicos militares emergentes que envolvem a estabilidade estratégica»¹¹⁵, acrescentando, a respeito da China:

«Também reconhecemos que a concorrência estratégica não inviabiliza, nem deve inviabilizar, que trabalhemos com a China… Conduziremos uma diplomacia pragmática, orientada para os resultados, com Pequim, e trabalharemos para reduzir o risco de perceções erradas e erros de cálculo. Será bem-vinda a cooperação do Governo chinês em matérias como as alterações climáticas, a segurança sanitária global, o controlo das armas e a não-proliferação, sempre que os nossos destinos nacionais se encontrem interligados»¹¹⁶.

E, de facto, apesar da tensão competitiva, a Administração Biden tem dialogado e tentado articular o possível com a China e a Rússia sobre os conflitos no Afeganistão, no Iémen, na Síria, na Líbia e no conflito israelo-palestiniano, bem como acerca da Coreia do Norte, do golpe militar no Mianmar ou do «acordo nuclear» com o Irão. No fundo, em nome do tal «sistema internacional estável e aberto», Biden parece querer promover a articulação e cooperação também com os seus rivais na gestão de crises e conflitos, sempre que possível, o que, aliás, não é nada de particularmente novo: por exemplo, entre 2000 e 2018, a China apoiou 182 das 190 resoluções do Conselho de Segurança da ONU, impondo sanções contra Estados que violaram regras internacionais¹¹⁷. Por outro lado, o regresso dos Estados Unidos à OMS, ao «acordo nuclear» com o Irão ou ao Acordo de Paris reabre novas perspetivas de diálogo e cooperação que não existiam com Trump.

Ora, também a respeito de uma agenda de articulação cooperativa, Biden tomou a iniciativa. Logo após tomar posse, assinou com a Rússia a extensão por cinco anos do Tratado New START, dizendo o secretário de Estado Blinken que «o Presidente Biden tornou claro que a extensão do Tratado New START é apenas o começo dos nossos esforços para responder aos desafios de segurança do século XXI»¹¹⁸. Mais tarde, num contexto de particular tensão marcado pelo jogo de sanções punitivas e de «jogos de Guerra» junto da Ucrânia, o Presidente Biden telefonou ao Presidente Putin manifestando «o propósito dos Estados Unidos e da Rússia de perseguir um diálogo de estabilidade estratégica» e propondo uma cimeira entre ambos, num «terceiro país», «para discutir o leque total de matérias que se colocam aos Estados Unidos e à Rússia»¹¹⁹. Além de manifestar abertura para esse encontro, Putin ordenaria alguns dias depois a retirada das tropas russas que tinham sido enviadas para junto da fronteira com a Ucrânia, numa clara desescalada da tensão.

Mas talvez o exemplo mais paradigmático, e em flagrante contraste com Trump, diga respeito à crise climática. Além do regresso ao Acordo de Paris, o Presidente Biden tomou a iniciativa de organizar uma «Cimeira Mundial de Líderes sobre o Clima» nos dias 22 e 23 de abril, coincidindo com o Dia da Terra, e para a qual convidou 40 chefes de Estado e de governo, entre eles os presidentes da Rússia e da China¹²⁰. Uma semana antes desta Cimeira de Líderes, o enviado presidencial especial dos Estados Unidos para o Clima, John Kerry, foi à China, naquela que foi a primeira visita oficial de um alto representante da Administração Biden à potência rival. Depois de reunir com o seu homólogo chinês, Xie Zhenhua, a declaração conjunta afirma que «Os Estados Unidos e a China estão empenhados em cooperar um com o outro e com outros países no sentido de dar resposta à crise climática»¹²¹. E foi essa congregação de esforços entre os dois maiores emissores de gases com efeito de estufa - a China e os Estados Unidos - que se viu na Cimeira Mundial de Líderes sobre o Clima, galvanizando os restantes líderes (do Presidente Putin ao primeiro-ministro indiano Modi) no mesmo sentido de, em conjunto, se alcançar o objetivo coletivo de limitar o aquecimento da Terra a 1,5 graus Celsius e acelerar as metas estabelecidas no Acordo de Paris. Numa clara tentativa de recuperar «o tempo perdido» e a liderança mundial nesta matéria, Biden prometeu reduzir as emissões dos Estados Unidos para metade dos seus níveis, de 2005 até 2030, bem como, até 2024, duplicar o montante do financiamento anual que Obama tinha disponibilizado para projetos relacionados com o clima nos países em desenvolvimento. Por seu lado, Xi Jinping, o primeiro líder nacional a falar na cimeira, reiterou o compromisso de a China começar a reduzir as emissões de dióxido de carbono antes de 2030 e alcançar a neutralidade de carbono até 2060¹²².

No fundo, o Presidente Biden parece assumir a competição estratégica com a China (e com a Rússia) como uma condição a ser gerida e não como um problema a ser resolvido e que, portanto, «a América pode ao mesmo tempo desafiar e coexistir com a China» numa «competição sem catástrofe», conforme em tempos argumentaram Kurt Campbell e Jake Sullivan¹²³ - respectivamente, atuais «Indo-Pacific Coordinator» do Conselho de Segurança Nacional e conselheiro de Segurança Nacional da Administração Biden.

Considerações Finais

A Administração Biden reconhece a China como a principal rival dos Estados Unidos, com ambições e poder em todos os domínios, capaz de disputar a supremacia dos Estados Unidos e de alterar a ordem internacional. Daí a China ser um elo comum que liga as esferas interna e externa e, na política externa, também a visão Biden de um «sistema internacional estável e aberto» e de um «Indo-Pacífico livre e aberto». Mas se no plano interno a linha dura com a China reúne consenso bipartidário pelo crescimento do «poder nacional abrangente» chinês e pela crescente assertividade de Pequim, no plano internacional esse consenso não existe. Além disso, a confrontação e o desacoplamento face à China acarretam muitos riscos para a própria prosperidade e segurança dos Estados Unidos. Para Biden, a competição com a China é sistémica, definidora do sistema internacional pelo que, não podendo ser solucionada, tem de ser gerida, e não pelos Estados Unidos isoladamente, mas em articulação com aliados e parceiros. Assim, para ultrapassar os dilemas da complexidade geopolítica e da interdependência competitiva, a política de Biden em relação à China assenta na revalorização das alianças e parcerias quer na Ásia-Pacífico, quer na Europa, encaradas como a grande vantagem dos Estados Unidos, bem como na saliência da democracia e dos direitos humanos e no apoio ao multilateralismo e às instituições internacionais.

Por outro lado, na articulação com aliados e parceiros, Biden procura fazer avançar uma agenda «benigna» que incorpora interesses e preocupações prioritários coincidentes com os desses aliados e parceiros (da pandemia de covid-19 à recuperação económica, da crise climática à transição energética), ao mesmo tempo que inclui aspetos crucias de «contenção» da China - desde os mares da China (do Sul e Oriental) ou Taiwan à «4.ª revolução industrial». A Cimeira do QUAD, por iniciativa de Biden, é um bom exemplo disso. A mensagem de Biden é que a competição estratégica com a China não é um fim em si mesma ou destinada apenas a manter a primazia dos Estados Unidos, mas sim parte de um objetivo mais amplo na busca de um «sistema internacional estável e livre» e de um «Indo-Pacífico livre e aberto».

Estes vetores, que são centrais em toda a política externa de Biden, servem, igualmente, o objetivo de liderar uma putativa «coligação de democracias» para defender a ordem internacional liberal face às grandes potências autocráticas e revisionistas, a China e também a Rússia. Biden representa, por isso, um novo desafio tanto para os aliados e parceiros dos Estados Unidos como para os seus rivais: os primeiros deixam de ter a «desculpa Trump»; e os segundos confrontam-se com uma superpotência com renovado poder de atração e empenhada em liderar o «campo democrático». No afã de mostrar ao que vem, Biden escalou a confrontação com a China, e igualmente com a Rússia - desde acusações personalizadas dirigidas a Putin e Xi Jinping a novas sanções impostas à Rússia e à China ou a provas de força no mar do Sul da China, sobre Taiwan ou junto à Ucrânia -, mobilizando os seus aliados e parceiros, mas instigando uma ainda maior articulação geoestratégica entre Pequim e Moscovo. Paralelamente, Biden procura fazer avançar com os seus aliados e parceiros na Europa e na Ásia-Pacífico o projeto de um espaço cibernético seguro e livre e o «desacoplamento tecnológico» face à China, sugerindo ainda um plano de infraestruturas internacionais para contrapor à Belt and Road Initiative chinesa. Por razões internas e externas, Biden quer mostrar que é um líder forte e credível e que, com a sua Administração, a superpotência não hesita em utilizar todo o seu imenso poder, hard e soft, para manter uma ordem mundial e na Ásia-Pacífico que seja favorável aos seus interesses.

Ao mesmo tempo, a prioridade que ocupam na agenda Biden os desafios globais como as alterações climáticas, a crise pandémica e a vacinação global, ou a gestão de crises e conflitos, e que para esta Administração devem ser geridos coletivamente através de mecanismos cooperativos multilaterais, bem como o regresso dos Estados Unidos à OMS, ao «acordo nuclear» com o Irão ou ao Acordo de Paris, reabrem novas perspetivas de diálogo e cooperação não só com aliados e parceiros, mas também com as rivais China e Rússia. Na visão Biden, o «sistema internacional estável e aberto» e o «Indo-Pacífico livre e aberto» implicam gerir a competição estratégica entre grandes potências com diálogo e articulação em que os interesses possam coincidir - como a extensão do New START com a Rússia, o desafio para uma cimeira bilateral com Putin, a articulação também com Pequim e Moscovo para a restauração do «acordo nuclear» com o Irão, a desnuclearização da Coreia do Norte, os processos de paz no Iémen, na Líbia ou no Afeganistão ou o convite a Putin e Xi Jinping para a Cimeira Mundial de Líderes sobre o Clima promovida por Biden. Por conseguinte, aparentemente, a pressão inicial da Administração Biden é destinada a definir posições preparando uma posterior acomodação entre grandes potências em termos que sejam favoráveis aos Estados Unidos - quando e de que forma essa acomodação ocorrerá é, todavia, uma incógnita.

A operacionalização da agenda Biden na direção da Ásia-Pacífico - região que, evidentemente, se mantém como a prioridade regional na política externa de Biden e que continua a ser designada «Indo-Pacífico» por esta Administração -, inclui outros aspetos, como a elevação do QUAD para o nível de cimeiras de chefes de Estado e de governo da Austrália, dos Estados Unidos, da Índia e do Japão, a expansão da agenda no «Espírito do QUAD» (cobrindo também vacinas, desigualdades sociais, tecnologias críticas ou crise climática) ou o convite à Austrália e à Índia para, a par da Coreia do Sul, se juntarem ao G7. Entretanto, Biden adiou e recalendarizou a retirada militar americana do Afeganistão, articulando essa retirada quer com os aliados da nato, quer com o Governo afegão, e empenhando-se no processo de paz entre o Governo de Cabul e os talibãs. Quanto à Coreia do Norte, Biden optou por não reagir às provocações de Pionguiangue, mas sinalizou que a sua abordagem não inclui encontros sem condições com o ditador norte-coreano, condiciona a diplomacia a progressos da desnuclearização norte-coreana, e que a sua política será articulada com os aliados, sem deixar de tentar envolver a China.

Os primeiros meses da Administração Biden foram de grande ativismo e iniciativas múltiplas em diversas frentes, numa agenda muito ampla e ambiciosa, quase sempre em rutura com o predecessor Trump. Mas estes poderão ser os tempos mais fáceis para Biden. O «estado de graça» de que beneficia inicialmente junto da maioria dos aliados na Europa e na Ásia-Pacífico será posto à prova pelas divergências e diferenças que persistem, desde a «partilha de encargos» à China. A ênfase na democracia poderá trazer complicações nas relações com alguns aliados, além de poder obrigar Biden a ter de fazer difíceis equilíbrios, ou mesmo escolhas, entre interesses estratégicos, interesses económicos e princípios democráticos. Esses dilemas já são evidentes na relação de Washington com a Turquia ou a Arábia Saudita, mas também na resistência de Japão, Índia e Austrália a alinharem em algumas novas sanções impostas pela Administração Biden à China e articuladas com a UE, o Reino Unido e o Canadá ou na demarcação da Nova Zelândia do pendor anti-China do Five Eyes. De igual modo, a pressão sobre a junta militar que operou o golpe no Mianmar já com a Administração Biden em funções teria outra eficácia e, porventura, outros resultados se, além da China, também o Japão, a Índia e o grupo ASEAN alinhassem numa postura mais dura contra os militares golpistas.

Um «sistema internacional estável e aberto» ou um «Indo-Pacífico livre e aberto» não se alcançam por decreto presidencial. Biden é presidente de uma superpotência que não tem a hegemonia de outrora e que convive num quadro geopolítico complexo com outros atores e polos de poder, globais e regionais, com os seus próprios interesses e que gozam de uma maior margem de manobra e autonomia estratégica do que antes - alguns podendo até querer tirar vantagem da competição Estados Unidos-China. Por isso, só daqui a algum tempo é que saberemos se Biden foi bem-sucedido onde Trump falhou: aumentar a prosperidade e a segurança dos norte-americanos, restaurar a posição dos Estados Unidos no sistema internacional e salvaguardar uma ordem internacional liberal.